Federale Overheidsdienst Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu
14 MAART 2023. - Koninklijk besluit betreffende het verbod op het in de handel brengen van bepaalde soortgelijke producten
VERSLAG AAN DE KONING
Sire,
Dit ontwerp van koninklijk besluit heeft tot doel nicotinezakjes en cannabinoïdezakjes te verbieden.
Deze producten zijn kleine zakjes poeder die nicotine, CBD of andere cannabinoïden bevatten, maar geen tabak. Deze worden onder de bovenlip geplaatst en de nicotine of cannabinoïde wordt geabsorbeerd via de slijmvliezen en het speeksel.
De opkomst van nicotinezakjes houdt een gevaar in voor de volksgezondheid.
Met het verbod wordt beoogd de bekende en potentiële schadelijke gevolgen van het gebruik van dergelijke nieuwe producten voor de gezondheid te voorkomen, het gebruik door jongeren tegen te gaan en mogelijke negatieve gevolgen voor de inspanningen inzake tabaksontmoediging te vermijden.
Qua samenstelling en etikettering zijn ze niet specifiek gereglementeerd. Ze vallen niet onder het toepassingsgebied van het koninklijk besluit van 5 februari 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van producten op basis van tabak en voor roken bestemde kruiden producten.
We kunnen ze wel beschouwen als soortgelijke producten aan producten op basis van tabak. In een arrest van 16 december 2021 voor het Grondwettelijk Hof oordeelde de rechter het volgende:
"Per definitie zijn « soortgelijke producten » producten die geen tabak bevatten, maar die wel op tabaksproducten lijken. Die gelijkenis dient betrekking te hebben op de wijze waarop het soortgelijk product wordt gebruikt of op het effect dat met het soortgelijk product wordt beoogd. Het begrip soortgelijk product voldoet aan de vereiste van voorzienbaarheid."
In België streven we naar een zeer hoge mate van bescherming als het gaat om de bestrijding van tabaksgebruik. Hetzelfde geldt voor soortgelijke producten.
Nicotinezakjes dienen als substituut voor klassieke producten op basis van tabak en kunnen soortgelijke gezondheidsrisico's en maatschappelijke gevolgen voortbrengen.
In het bijzonder hebben ze een zeer vergelijkbare presentatie en werking als snus, een product op basis van tabak dat al verboden is. De kans is dan ook reëel dat een gebruiker van nicotinezakjes overstapt naar snus.
In de maatschappij worden de termen vaak door elkaar gebruikt, zelfs door politiediensten. Ze spreken van snus, maar bedoelen eigenlijk nicotinezakjes. De spraakverwarring is te begrijpen, want de nicotinezakjes worden ook door handelaars bewust, om commerciële redenen misschien, of onbewust, als snus aangeduid. Bv. https://zweedsesnus.nl/collections/nicotinevrije-snus
In preambule 32 van de richtlijn 2014/40/EU inzake de productie, presentatie en verkoop van tabaks- en aanverwante producten staat het volgende te lezen:
"Het verbod om tabak voor oraal gebruik te verkopen, moet worden gehandhaafd om te voorkomen dat een product, dat verslavend is en schadelijke gevolgen voor de gezondheid heeft, in de Unie (behalve in Zweden) wordt ingevoerd."
Een gelijkaardige redenering moet opgaan voor nicotinezakjes.
Wat betreft de afzonderlijke regulering van producten die soortgelijk aan producten op basis van tabak zijn, zegt preambule 55 van diezelfde richtlijn het volgende : "Het moet een lidstaat vrijstaan om voor aspecten die niet bij deze richtlijn geregeld worden, nationale wettelijke regelingen te handhaven of in te voeren die van toepassing zijn op alle in die lidstaat in die handel gebrachte producten, mits die verenigbaar zijn met het VWEU en de integrale toepassing van deze richtlijn niet in gevaar brengen. Derhalve kan een lidstaat onder deze voorwaarden onder meer voorzien in de regulering of het verbod van artikelen die worden gebruikt voor tabaksproducten (waaronder waterpijpen) en voor roken bestemde kruidenproducten, alsmede in de regulering of het verbod van producten die uiterlijk lijken op een soort tabak of aanverwant product. Voor nationale technische voorschriften is een voorafgaande kennisgeving vereist op grond van Richtlijn 98/34/EG."
Daarnaast kunnen we in artikel 5.2 b) van de kaderovereenkomst van de WGO inzake de bestrijding van het tabaksgebruik eveneens een rechtvaardiging voor de strikte regulering van dergelijke producten terugvinden:
"Art.5 (...)
2. Teneinde dit doel te bereiken gaat elke Partij, overeenkomstig haar capaciteiten, over tot :
(...)
b) aanneming en uitvoering van doeltreffende wetgevende, uitvoerende, bestuurlijke en/of andere maatregelen en, naargelang het geval, samenwerking met andere Partijen bij deontwikkeling van passend beleid ter preventie en terugdringen van de tabaksconsumptie,nicotineverslaving en blootstelling aan tabaksrook(...)"
In dit verband, "De partijen bij de overeenkomst zijn overeengekomen te overwegen regelgevende maatregelen toe te passen om de productie, de invoer, de distributie, de presentatie, de verkoop en het gebruik van ENDS te verbieden of te beperken, al naargelang hun nationale wetgeving en hun doelstellingen op het gebied van de volksgezondheid. Indien er andere nieuwe tabaks- of nicotineproducten op de markt komen, moet de manier waarop deze worden behandeld op dezelfde manier worden bekeken."
In het buitenland worden nicotinezakjes ook als soortgelijke producten beschouwd en gereguleerd. Voorbeelden van landen die het als tabak substituut reglementeren zijn Australië (met een volledig verbod), Hongarije, Denemarken, Letland, Luxemburg, Nieuw-Zeeland en Noorwegen. In deze laatste twee landen worden ze verboden tot eventuele autorisatie bij bewijs dat ze minder schadelijk zijn dan reguliere producten op basis van tabak. Tot op heden is dit nog niet voorgekomen.
Nicotinezakjes zijn schadelijk voor de gezondheid, onder meer door hun kans op verslaving.
In Nederland werd hierover al onderzoek verricht door het RIVM. Uit deze studie blijkt duidelijk het gevaar van de nicotinezakjes, vooral voor jongeren.
"Ze bevatten voldoende nicotine om een verstoord hartritme te kunnen veroorzaken, nicotineverslaving op te kunnen wekken en in stand te kunnen houden, en om een nadelig effect op de ontwikkeling van het jonge brein te hebben.
Ook kunnen nicotinezakjes het makkelijker maken om een nicotineverslaving in stand te houden, omdat ze ook gebruikt kunnen worden op plekken waar het rookverbod geldt. (1)
Vooral voor minderjarigen is er een specifiek gevaar door het feit dat het gebruik van deze producten moeilijk waarneembaar is. Hierdoor is er een gebrek aan sociale controle door ouders of andere volwassenen, wat een mogelijke verslaving in stand kan houden.Bovendien zijn kinderen door hun lager lichaamsgewicht sneller vatbaar voor ongewenste neveneffecten.
In Nederland zijn deze producten momenteel dan ook verboden. Indien het nicotinezakje meer dan 0.035mg nicotine bevat, wordt het namelijk beschouwd als een onveilig, schadelijk levensmiddel. (2)
Dat deze producten een reëel gevaar vormen voor de volksgezondheid blijkt niet enkel uit het onderzoek van het RIVM in Nederland, maar ook het FAGG wijst op mogelijke risico's:
"Het product blijft wel een product op basis van nicotine, een stof die toxisch kan zijn."
Een accidentele blootstelling of te hoge inname van nicotine kan ernstige gevolgen met zich meebrengen. Volgens het antigifcentrum kan een dosis van 10 mg nicotine reeds een ernstige vergiftiging veroorzaken bij kinderen. De minimaal fatale dosis voor volwassenen is 0.5-1g nicotine, afhankelijk van het lichaamsgewicht.
Uit analyse van het BfR (Duitsland) blijkt dat er nicotinezakjes op de markt zijn die 47.5 mg nicotine bevatten.
Ten slotte winnen de nicotinezakjes duidelijk aan populariteit.
Een recente enquête in Nederland toont aan dat 75% van de bevraagde jongeren nicotinezakjes kennen; 25% maakt er ook gebruik van. Bij kinderen jonger dan 12 gebruikt 1.2% nicotinezakjes. (3) Ook Denemarken rapporteert dat nicotinezakjes door jongeren worden gebruikt. (4) Verpakkingsmateriaal en gebruikte zakjes worden aangetroffen in het afval van scholen, inclusief basisscholen.
Dat de aanwezigheid van deze producten ook in België aan een opmars bezig is, staat als een paal boven water.
De Stichting tegen Kanker waarschuwde al in oktober 2021 voor de toegenomen aanwezigheid van deze producten. Daarnaast zijn er verschillende krantenartikels verschenen in de afgelopen maanden die deze trend bevestigd hebben.
Vermoedelijk geldt deze toename ook voor de werkelijke verkoop van deze producten, al beschikken we niet over officiële cijfers. Nicotinezakjes moeten namelijk niet worden genotificeerd.
De producten werden de afgelopen periode vaker door controleurs van de FOD Volksgezondheid aangetroffen op plaatsen die jongeren aantrekken, zoals danscafés, clubs en massa-evenementen zoals festivals.
Ook vanuit de scholen komen er signalen en klachten binnen via de inspectiedienst. Eén school merkte op dat de producten populair blijken bij jongens en dat het aspect "stoer zijn" hier speelt. Nicotine pouches worden ook op het schoolterrein onderling doorgegeven. De kinderen die gebruikt hebben zouden volgens leerkrachten minder aandachtig in de les zitten en prikkelbaarder zijn.
Klassieke tabaksfabrikanten die nicotinezakjes in hun gamma hebben opgenomen, voeren bovendien meer en meer promotie voor deze producten, ook via sociale netwerken.(5)
Op de website van British American Tobacco worden nicotinezakjes voorgesteld als een gezond alternatief product voor traditionele producten op basis van tabak, vol pure ingrediënten. Er wordt de indruk gewekt dat er geen gezondheidsrisico is.
Ook zijn de producten beschikbaar in een variëteit aan aroma's, alsook in de mentholsmaak die recent verboden werd in reguliere producten op basis van tabak. Dit is iets dat het product nog aantrekkelijker maakt voor jongeren, alsook voor niet-rokers.
De nicotinezakjes zijn bovendien een stuk goedkoper dan reguliere producten op basis van tabak wat bijkomend bijdraagt tot hun hoge aantrekkingskracht voor de hele bevolking, ook voor niet-rokers
Kortom, nicotinezakjes zijn schadelijk aangezien ze net zoals de producten op basis van tabak de potentie hebben om een (nicotine)verslaving in stand te houden of er net een te creëren. Dergelijk product heeft geen plaats op de markt.
Door de toenemende populariteit van de producten blijft de wettelijke bescherming van kinderen en jongeren tegen nicotinegebruik en -verslaving is nodig. We baseren ons voor dit verbod op het voorzorgsprincipe.
Voor CBD-producten is er minder informatie beschikbaar, maar vanwege de grote gelijkenissen (uitzicht, manier van gebruik) wordt dit eveneens verboden.
Commentaar artikel per artikel
Artikel 1. Artikel 1 betreft de definities in het besluit.
Art. 2. Artikel 2 omschrijft de verboden : het verbod op nicotinezakjes en cannabinoïdezakjes.
Art. 3. Artikel 3 gaat over de opsporing, de vaststelling, de vervolging en de bestraffing van inbreuken.
Art. 4. Artikel 4 verduidelijkt de datum waarop het besluit in werking treedt. Voor de kleinhandelaar zal het besluit 3 maanden later in werking treden.
Art. 5. Artikel 5 duidt de bevoegde minister aan die zal zorgen voor de tenuitvoerlegging van de bepalingen in dit besluit. Dit is de minister van volksgezondheid.
Ik heb de eer te zijn,
Sire,
Van Uwe Majesteit,
de zeer eerbiedige en zeer getrouwe dienaar,
De Minister van Volksgezondheid,
F. VANDENBROUCKE
_______
Nota's
(1) https://fctc.who.int/newsroom/news/item/19-09-2017-who-framework-convention-on-tobacco-control-secretariat-s-statement-on-the-launch-of-the-foundation-for-a-smoke-free-world
(2) https://www.rivm.nl/publicaties/nicotineproducten-zonder-tabak-voor-recreatief-gebruik
(3) https://www.rivm.nl/sites/default/files/2021-11/FO_nicotinezakjes%20tox_20211101_def_anon.pdf
(4) Nieuws - Snus nog populairder dan gedacht, blijkt uit NOS-enquête (tabaknee.nl)
(5) Bast, Lotus S., et al. 2022. "Use of Tobacco and Nicotine Products among Young People in Denmark-Status in Single and Dual Use" International Journal of Environmental Research and Public Health 19, no. 9: 5623.
(6) https://www.theguardian.com/business/2021/nov/08/firms-under-fire-for-using-uk-influencers-to-push-nicotine-products
14 MAART 2023. - Koninklijk besluit betreffende het verbod op het in de handel brengen van bepaalde soortgelijke producten
FILIP, Koning der Belgen,
Aan allen die nu zijn en hierna wezen zullen, Onze Groet.
Gelet op de wet van 24 januari 1977 betreffende de bescherming van de gezondheid van de gebruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere produkten, artikel 2, eerste lid, artikel 6, § 1, a), gewijzigd bij de wet van 22 maart 1989 en artikel 18, § 1, vervangen bij de wet van 22 maart 1989 en gewijzigd bij de wet van 22 december 2003;
Gelet op het advies van de inspecteur van Financiën, gegeven op 04 januari 2023;
Gelet op de mededeling aan de Europese Commissie, op 15 juni 2022, met toepassing van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535/EU van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij;
Gelet op advies 72.952/3 van de Raad van State, gegeven op 20 februari 2023, met toepassing van artikel 84, § 1, eerste lid, 2°, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973;
Op de voordracht van de Minister van Volksgezondheid,
Hebben Wij besloten en besluiten Wij :
Artikel 1. Definities
Voor de toepassing van dit besluit wordt verstaan onder:
1° nicotinezakje: alle geheel of gedeeltelijk uit synthetische of natuurlijke nicotine bestaande producten voor oraal gebruik zonder tabak, die onder meer in portiezakjes of poreuze builtjes worden aangeboden en waarvan het product bestaat in de vorm van poeder, fijne deeltjes, pasta of een combinatie van deze vormen;
2° cannabinoïdezakje: alle geheel of gedeeltelijk uit cannabinoide of derivaten bestaande producten voor oraal gebruik, die onder meer die in portiezakjes of poreuze builtjes worden aangeboden en waarvan het product bestaat in de vorm van poeder, fijne deeltjes of pasta of een combinatie van deze vormen;
3° kleinhandelaar: verkooppunt waar producten in de handel worden gebracht, ook als dat door een natuurlijk persoon gebeurt.
Art. 2. Verbod
Het is verboden om nicotinezakjes en cannabinoïdezakjes in de handel te brengen.
Art. 3. Strafbepalingen
§ 1. De producten vermeld in artikel 2 van dit besluit zijn als schadelijk te beschouwen in de zin van artikel 18 van de wet van 24 januari 1977 betreffende de bescherming van de gezondheid van de verbruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere produkten.
§ 2. De overtredingen op dit besluit worden opgespoord, vastgesteld, vervolgd en bestraft overeenkomstig de artikelen 11 tot 19 van de wet van 24 januari 1977 betreffende de bescherming van de gezondheid van de verbruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere produkten.
Art. 4. Inwerkingtreding
Dit besluit treedt in werking op de eerste dag van de vierde maand na de bekendmaking ervan in het Belgisch Staatsblad, uitgezonderd voor de kleinhandelaar voor wie dit besluit in werking treedt op de eerste dag van de zevende maand na de bekendmaking ervan in het Belgisch Staatsblad.
Art. 5. Slotbepaling
De Minister bevoegd voor Volksgezondheid is belast met de uitvoering van dit besluit.
Brussel, 14 maart 2023.
FILIP
Van Koningswege :
De Minister van Volksgezondheid,
F. VANDENBROUCKE
