| fin |
|
Publié le : 2010-10-25 |
Extrait de l'arrêt n° 91/2010 du 29 juillet 2010
Numéro du rôle : 4794
En cause
: le recours en annulation de l'article 2 de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 30 avril
2009 « visant à ajouter un chapitre V dans le titre III du code du logement relatif aux sanctions en
cas de logement inoccupé, à modifier l'ordonnance du 12 décembre 1991 créant des fonds budgétaires et
à modifier le Code judiciaire », introduit par l'ASBL « Syndicat national des propriétaires et copropriétaires
».
La Cour constitutionnelle,
composée des présidents M. Melchior et M. Bossuyt, et
des juges R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J.
Spreutels, T. Merckx-Van Goey et P. Nihoul, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président
M. Melchior,
après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :
I. Objet du recours et
procédure
Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 5 novembre 2009
et parvenue au greffe le 6 novembre 2009, l'ASBL « Syndicat national des propriétaires et copropriétaires
», dont le siège social est établi à 1000 Bruxelles, rue de la Violette 43, a introduit un recours en
annulation de l'article 2 de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 30 avril 2009 « visant
à ajouter un chapitre V dans le titre III du code du logement relatif aux sanctions en cas de logement
inoccupé, à modifier l'ordonnance du 12 décembre 1991 créant des fonds budgétaires et à modifier le Code
judiciaire » (publiée au Moniteur belge du 8 mai 2009, deuxième édition).
(...)
II.
En droit
(...)
Quant à la disposition attaquée
B.1. Le recours porte sur
l'article 2 de l'ordonnance du 30 avril 2009 « visant à ajouter un chapitre V dans le titre III du code
du logement relatif aux sanctions en cas de logement inoccupé, à modifier l'ordonnance du 12 décembre
1991 créant des fonds budgétaires et à modifier le Code judiciaire ». Cette disposition insère dans le
Code bruxellois du logement un article 23duodecies, libellé comme suit :
« § 1er.
Constitue une infraction administrative le fait, pour le propriétaire, l'usufruitier, le superficiaire
ou l'emphytéote de l'immeuble, de maintenir inoccupé, tel que défini à l'article 18, § 2 et §
3 du présent Code, un bâtiment ou une partie de bâtiment destiné au logement d'un ou de plusieurs ménages.
§
2. Un service chargé de contrôler le respect du présent chapitre est institué, par le Gouvernement, au
sein du Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale. Sans préjudice de l'article 135 de la nouvelle
loi communale, ses agents ont qualité pour rechercher et constater par procès-verbal, faisant foi jusqu'à
preuve du contraire, les infractions telles que décrites au § 1er soit d'initiative,
soit sur plainte émanant du Collège des bourgmestre et échevins ou d'associations ayant pour objet la
défense du droit au logement et jouissant de la personnalité civile pour autant qu'elles soient agréées
par le Gouvernement selon des critères qu'il détermine. Ils peuvent visiter le logement entre 8 et 20
heures après qu'un avertissement préalable des personnes visées au § 1er a été
envoyé par lettre recommandée au moins une semaine avant la date effective de la visite sur les lieux.
Un
exemplaire du procès-verbal constatant l'infraction est transmis au fonctionnaire dirigeant le service.
§
3. Lorsqu'une telle infraction est constatée, il est adressé à l'auteur présumé, par le service désigné
au § 2, un avertissement le mettant en demeure d'y mettre fin dans les trois mois. La preuve qu'il
a été mis fin à l'infraction peut être apportée par toute voie de droit.
L'avertissement est
notifié par lettre recommandée à la poste avec accusé de réception. Il mentionne :
a) le fait
imputé et la disposition légale enfreinte;
b) le délai dans lequel il doit être mis fin à l'infraction
constatée;
c) la sanction administrative encourue;
d) qu'en cas de non paiement éventuel
des amendes infligées, il pourra être procédé à la vente publique du logement;
e) les coordonnées
et un bref descriptif du rôle du Centre d'Information pour le Logement;
f) une explication
brève des mécanismes du droit de gestion publique et de prise en gestion par une agence immobilière sociale
tels que prévus par le présent Code.
§ 4. L'infraction prévue au § 1er
fait l'objet d'une amende administrative s'élevant à un montant de 500 EUR par mètre courant de la plus
longue façade multiplié par le nombre de niveaux autres que les sous-sols et les combles non aménagés
que comporte le logement.
En cas de bâtiment partiellement inoccupé, l'amende est calculée en
divisant celle qui serait due pour le bâtiment entier par le nombre de niveaux qu'il comprend, sous-sols
et combles non aménagés non compris, et en multipliant le résultat obtenu par le nombre de niveaux présentant
un état d'inoccupation.
Chaque année, le Gouvernement indexe les montants susmentionnés.
A
moins que le contrevenant ne prouve que l'inoccupation a été interrompue, le montant de l'amende est
multiplié par le nombre d'années durant lesquelles l'infraction a été perpétrée à dater du procès-verbal
de la première constatation.
L'amende administrative est infligée, après que l'auteur présumé
a été mis en mesure de présenter ses moyens de défense par le fonctionnaire dirigeant le service désigné
au § 2.
§ 5. L'amende administrative doit être payée dans les soixante jours de
la notification de la décision nonobstant tout recours.
La demande en paiement de l'amende administrative
est prescrite après cinq ans à dater de la notification de la décision définitive. La prescription est
interrompue selon les modes et dans les conditions prévues aux articles 2244 et suivants du Code civil.
Le
Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale est chargé du recouvrement, par voie de contrainte, du montant
de l'amende administrative qui est notifiée au contrevenant par lettre recommandée avec injonction de
payer.
Le paiement de l'amende administrative est garanti par une hypothèque légale sur le logement,
objet de l'infraction, au profit du Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale. Cette garantie s'étend
à la créance résultant de l'avance du coût des formalités hypothécaires. L'inscription, le renouvellement,
la réduction et la radiation totale ou partielle sont opérés conformément aux dispositions prévues par
la législation relative aux hypothèques.
Lorsque le contrevenant demeure en défaut de s'exécuter
volontairement, le Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale fait procéder, prioritairement à toute
autre voie d'exécution forcée, à la vente publique du logement, objet de l'infraction.
§
6. Un recours peut être introduit, par voie de requête, devant le tribunal de première instance contre
la décision d'imposer une amende administrative dans les trente jours à dater de la notification de la
décision.
La disposition de l'alinéa 1er est mentionnée dans la décision par
laquelle l'amende administrative est infligée.
Le tribunal doit statuer dans les trois mois
du dépôt de la requête visée à l'alinéa 1er.
§ 7. Le président du tribunal
de première instance statuant comme en référé peut ordonner, à la demande des autorités administratives,
ou d'une association ayant pour objet la défense du droit au logement et jouissant de la personnalité
civile pour autant qu'elle soit agréée par le Gouvernement selon des critères qu'il détermine, que le
propriétaire, l'usufruitier, le superficiaire ou l'emphytéote sur le logement prenne toute mesure utile
afin d'en assurer l'occupation dans un délai raisonnable.
§ 8. Cinq pour cent du produit
des amendes sont versés dans le ' Fonds droit de gestion publique ' tel qu'institué par l'ordonnance
du 20 juillet 2006 modifiant l'ordonnance du 12 décembre 1991 créant des fonds budgétaires. Quatre-vingt-cinq
pour cent de ce produit sont ristournés à la commune sur le territoire de laquelle se situe le bien inoccupé
pour autant qu'elle ait expressément exclu les logements inoccupés du champ d'application de son règlement-taxe
relatif aux immeubles abandonnés, inoccupés ou inachevés. Elle les affecte au développement de sa politique
en matière de logement ».
Quant à la recevabilité
B.2. L'article attaqué, qui limite
le droit de propriété immobilière, est de nature à porter atteinte à l'objet social de l'association
sans but lucratif « Syndicat national des propriétaires et copropriétaires », qui justifie dès lors de
l'intérêt à agir devant la Cour. La partie requérante a produit la copie de ses statuts tels qu'ils ont
été publiés au Moniteur belge , ainsi que la décision d'introduire le recours. Celui-ci est recevable.
Quant
au fond
En ce qui concerne le premier moyen
B.3.1. Le premier moyen vise le paragraphe
7 de l'article 23duodecies du Code bruxellois du logement, et est pris de la violation des articles
35, 39, 144 à 146 de la Constitution et des articles 6, § 1er, IV, et 10 de la
loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. La requérante, à laquelle le Conseil des ministres
se joint pour ce moyen, fait grief à la disposition attaquée d'avoir été prise en violation des compétences
de l'autorité fédérale, et sans que les conditions d'application de l'article 10 de la loi spéciale du
8 août 1980 ne soient réunies, de sorte que le législateur ordonnanciel bruxellois ne pourrait se prévaloir
en l'espèce des pouvoirs implicites.
B.3.2. Le logement relève de la compétence des régions
en vertu de l'article 6, § 1er, IV, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes
institutionnelles. La Région de Bruxelles-Capitale est compétente en cette matière en application de
l'article 4 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises. Dans l'exercice
de cette compétence, les régions doivent avoir égard à l'article 23 de la Constitution, qui prévoit que
la loi, le décret et l'ordonnance garantissent les droits économiques, sociaux et culturels, lesquels
comprennent notamment le droit à un logement décent.
B.3.3. En instaurant une action spécifique
comme en référé devant le président du tribunal de première instance en vue de faire cesser l'inoccupation
d'un logement et en désignant les personnes publiques ou privées titulaires de cette action, l'article
23duodecies, § 7, du Code bruxellois du logement ajoute une compétence au président du tribunal
de première instance et règle la procédure applicable pour cette action, matières pour lesquelles l'autorité
fédérale est seule compétente en vertu, d'une part, de l'article 146 de la Constitution en ce qui concerne
la compétence des cours et tribunaux, et, d'autre part, de sa compétence résiduaire en ce qui concerne
la procédure judiciaire. Toutefois, aux termes de l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes
institutionnelles, applicable à la Région de Bruxelles-Capitale en vertu de l'article 4 de la loi spéciale
du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, les décrets et ordonnances peuvent porter
des dispositions de droit relatives à des matières pour lesquelles les parlements régionaux ne sont pas
compétents, dans la mesure où ces dispositions sont nécessaires à l'exercice de leur compétence. En vertu
de l'article 19, § 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980, rendu applicable à
la Région de Bruxelles-Capitale par l'article 8 de la loi spéciale du 12 janvier 1989, les régions peuvent
invoquer l'article 10 pour régler des matières que la Constitution a réservées au législateur fédéral.
Il est requis à cette fin que la réglementation adoptée puisse être considérée comme nécessaire à l'exercice
des compétences de la région, que la matière se prête à un régime différencié et que l'incidence des
dispositions en cause sur cette matière ne soit que marginale.
B.3.4. Même s'ils ne se sont
guère étendus sur cette question, il résulte sans ambiguïté des développements de l'ordonnance attaquée
que ses auteurs entendaient fonder la compétence de la Région de Bruxelles-Capitale pour adopter l'article
23duodecies, § 7, du Code bruxellois du logement sur l'article 10 de la loi spéciale du 8 août
1980 de réformes institutionnelles :
« A côté de sanctions pénales ou administratives, les
Régions sont également habilitées à prendre, en dehors du carcan limitatif énoncé par l'article 11 de
la Loi spéciale du 8 août 1980 précitée, toute une série d'autres mesures destinées à mettre fin au comportement
en cause. En l'espèce, il est donc permis à notre Région [en note de bas de page : à nouveau sur la base
de compétences implicites] de prévoir la possibilité de recourir à une procédure judiciaire permettant
au président du tribunal de première instance statuant comme en référé de constater l'inoccupation et
d'ordonner des mesures d'injonction visant à y mettre fin en les assortissant d'éventuelles astreintes
en cas d'inexécution. La possibilité d'introduire une telle action serait ouverte, entre autres, aux
associations chargées de la défense du droit au logement. En effet, celles-ci ont pour but de garantir
un aspect particulier de l'intérêt général et à ce titre, se voient reconnaître un droit d'action. L'objectif
est de permettre au secteur associatif de prendre part de manière active au processus ce qui n'était
le cas dans aucun des mécanismes de lutte existants à ce jour. Or, dans bien dans d'autres domaines,
la participation du monde associatif s'est avérée payante et apte à contrebalancer les lourdeurs administratives
et les enjeux politiques qui peuvent parfois entraver le bon fonctionnement des pouvoirs publics » (Doc.
parl., Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, 2007-2008, A-497/1, p. 7).
B.3.5. Il ressort
également des travaux préparatoires de l'ordonnance attaquée que le législateur ordonnanciel bruxellois
a estimé devoir adopter cette réglementation nouvelle, en ce compris la disposition de l'article 23duodecies,
§ 7, parce qu'il constatait l'inefficacité de tous les autres dispositifs préexistants de lutte
contre l'inoccupation des logements dans la Région :
« On assiste donc à une érosion croissante
du stock de logements accessibles à l'ensemble de la population. [...]
Or - et ce n'est pas
le moindre des paradoxes - il existe sur le territoire bruxellois, un nombre important de logements vides
qui subsistent inexorablement malgré la mise en place de plusieurs instruments légaux de lutte contre
ce fléau, tant au niveau fédéral que régional et communal. [...]
Malheureusement, force est
de constater que ces dispositifs demeurent largement inefficaces de sorte qu'une mesure adéquate et efficiente
visant à contraindre les propriétaires de logements vides à remettre leur bien sur le marché doit être
envisagée » (Doc. parl., Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, 2007-2008, A-497/1, p. 3).
B.3.6.
Le législateur ordonnanciel bruxellois, prenant acte de l'inefficacité des mesures existantes pour remettre
sur le marché des logements laissés inoccupés par leur propriétaire, a pu estimer que la création d'une
action judiciaire spécifique et l'association de nouveaux acteurs à sa mise en oeuvre, dans un but d'intérêt
général, étaient nécessaires à l'exercice utile de sa compétence en matière de logement.
B.3.7.
La matière se prête à un règlement différencié, et l'impact de la disposition attaquée sur la compétence
fédérale peut être jugé marginal dès lors qu'elle ne règle qu'une partie très limitée de la compétence
fédérale en matière d'organisation judiciaire, en se bornant à ajouter une action spécifique à la compétence
du président du tribunal de première instance et à en désigner les titulaires, par dérogation aux articles
17 et 18 du Code judiciaire. En outre, l'action comme en référé qui est instituée par le législateur
ordonnanciel bruxellois et le droit d'agir accordé à certaines associations sont calqués sur des mécanismes
semblables existant dans d'autres matières et n'impliquent dès lors pas de modification significative
de la compétence du président du tribunal de première instance.
B.3.8. Il est satisfait aux
conditions d'application de l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles,
de sorte que le législateur ordonnanciel bruxellois n'a pas excédé sa compétence en adoptant l'article
23duodecies, § 7, du Code bruxellois du logement.
Le premier moyen n'est pas fondé.
En
ce qui concerne le deuxième moyen
B.4.1. Le deuxième moyen vise l'article 23duodecies, §§
1er à 4, du Code bruxellois du logement et est pris de la violation des articles 10,
11 et 15 de la Constitution, combinés avec les articles 6 et 8 de la Convention européenne des droits
de l'homme, avec l'article 1er du Premier Protocole additionnel à cette Convention,
avec l'article 14, paragraphe 7, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et avec
le principe général du droit non bis in idem.
Ce moyen est divisé en deux branches.
B.4.2.
Par la première branche du deuxième moyen, la partie requérante reproche aux dispositions attaquées de
traiter de manière identique tous les propriétaires, usufruitiers, superficiaires et emphytéotes, sans
distinguer selon que le logement inoccupé qui fait l'objet de l'amende administrative régionale est situé
dans une commune qui a ou qui n'a pas de règlement-taxe relatif aux immeubles inoccupés. Elle estime
que ce traitement identique de personnes se trouvant dans des situations essentiellement différentes,
les unes risquant de se voir appliquer, pour le même fait, une taxe communale et une amende administrative
régionale, alors que les autres ne risquent de subir que l'amende administrative régionale, est discriminatoire
parce que les premières se verraient sanctionnées deux fois pour le même fait, ce qui serait contraire
au principe général de droit non bis in idem et à l'article 14, paragraphe 7, du Pacte international
relatif aux droits civils et politiques qui énonce ce principe. Elle considère également que ce double
prélèvement porte atteinte au droit de propriété garanti par l'article 1er du Premier
Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme.
B.4.3. En adoptant
la disposition attaquée, le législateur ordonnanciel bruxellois entend donner application à l'article
23 de la Constitution qui garantit le droit à un logement décent. Constatant que les dispositifs existants
de lutte contre l'inoccupation des logements ne donnent aucun résultat satisfaisant, de sorte que la
situation bruxelloise lui paraît préoccupante, le législateur ordonnanciel a estimé devoir instaurer
une amende « afin d'endiguer ce phénomène » (Doc. parl., Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale,
2007-2008, A-497/1, p. 4).
Les développements de la proposition qui a donné lieu à l'ordonnance
attaquée mentionnent notamment :
« Le but de la sanction est donc d'inciter les propriétaires
défaillants à remettre leur bien sur le marché afin d'augmenter le stock de logements disponibles. On
le voit, la disposition a vocation à remplir une fonction de prévention générale en dissuadant les propriétaires
de maintenir leurs biens inoccupés et en les poussant à les réinjecter dans le circuit immobilier » (ibid.,
p. 6).
B.4.4. Le législateur ordonnanciel bruxellois était conscient du fait que de nombreuses
communes bruxelloises s'étaient déjà dotées de règlements-taxes en la matière, mais constatait que «
l'application actuelle des règlements-taxes est très disparate selon les communes de sorte qu'ils ne
semblent pas suffire à inverser la tendance de manière globale et radicale sur l'ensemble du territoire
régional » (ibid.). Par ailleurs, il a choisi non pas d'instaurer une taxe au niveau régional, mais bien
d'ériger le comportement visé en infraction administrative :
« Cependant, s'il convient d'ériger
une mesure régionale de lutte contre les logements inoccupés, il nous paraît que la nature même de la
taxe ne paraît plus adaptée au contexte actuel de crise du logement. En effet, si l'inoccupation entraîne
le paiement d'une taxe, cela implique qu'elle soit considérée comme un comportement certes néfaste ou
nuisible, qui requiert qu'il soit compensé financièrement, mais néanmoins tolérable. Dans l'hypothèse
que nous défendons ici, où l'inoccupation est érigée en infraction, celle-ci n'est plus acceptable :
elle est purement et simplement illégale et doit à ce titre être sanctionnée. Même si dans les faits,
la taxe et l'amende consistent toutes deux en une somme d'argent (qui pourraient même être de montants
équivalents), elles diffèrent donc par leur nature. Eriger en infraction le fait de ne pas user de son
bien est symboliquement plus fort. Il confère au droit au logement une portée plus réelle, capable de
rivaliser avec le droit de propriété dans une perspective citoyenne et responsable » (ibid.).
B.4.5.
Le principe non bis in idem interdit « de poursuivre ou de juger une personne pour une seconde ' infraction
' pour autant que celle-ci a pour origine des faits identiques ou des faits qui sont en substance les
mêmes » (CEDH, grande chambre, 10 février 2009, Zolotoukhine c. Russie). Pour que ce principe s'applique
à une taxe, il est requis que cette taxe constitue, outre un impôt, une mesure de nature pénale.
Sans
qu'il soit nécessaire d'examiner si l'amende administrative portée par la disposition attaquée est de
nature pénale, il convient de constater que les règlements-taxes communaux ne constituent en aucune façon
des peines mais sont de nature purement fiscale. Il ne peut dès lors y avoir en l'espèce application
du principe non bis in idem.
B.4.6.1. Dans la mesure où la disposition attaquée inflige une
amende du fait de l'inoccupation d'un immeuble ou d'une partie de celui-ci destiné à l'habitation d'un
ou de plusieurs ménages, elle implique une ingérence dans le droit de propriété garanti par l'article
1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme.
Toute ingérence dans le droit de propriété doit réaliser un juste équilibre entre les impératifs de l'intérêt
général et ceux de la protection du droit au respect des biens. Il doit exister un rapport raisonnable
de proportionnalité entre les moyens employés et le but poursuivi. Dans l'exercice de leur compétence
en matière de logement, les régions peuvent apporter des restrictions au droit de propriété, notamment
en vue de donner exécution à l'article 23 de la Constitution. La mise en oeuvre d'une politique du logement
implique en effet que des limites soient apportées à l'exercice des droits des titulaires de droits réels
sur les immeubles concernés par les mesures destinées à atteindre les objectifs du législateur en matière
de droit au logement.
B.4.6.2.1. La disposition attaquée poursuit un objectif légitime, notamment
remédier au manque de logements dans la Région de Bruxelles-Capitale. Dans les travaux préparatoires,
il a été exposé ce qui suit :
« Le but de la sanction est donc d'inciter les propriétaires
défaillants à remettre leur bien sur le marché afin d'augmenter le stock de logements disponibles » (Doc.
parl., Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, 2007-2008, A-497/1, p. 6).
B.4.6.2.2. Il
découle de l'article 23duodecies, § 1er, que le fait de maintenir inoccupé un
immeuble ou une partie de celui-ci destiné au logement d'un ou de plusieurs ménages, tel qu'il est défini
à l'article 18, §§ 2 et 3, de l'ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois
du Logement, constitue une infraction administrative. Cet article 18 est libellé comme suit :
«
[...]
§ 2. Sont présumés inoccupés, les logements :
1° qui ne sont pas garnis
du mobilier indispensable à leur affectation pendant une période d'au moins douze mois consécutifs, à
moins que le propriétaire ou le titulaire de droits réels puisse justifier cet état de choses par sa
situation ou celle de son locataire;
2° ou pour lesquels la consommation d'eau ou d'électricité
constatée pendant une période d'au moins douze mois consécutifs est inférieure à la consommation minimale
fixée par le Gouvernement, à moins que le propriétaire ou le titulaire de droits réels puisse justifier
cet état de choses par sa situation ou celle de son locataire.
§ 3. Par dérogation au
§ 2, n'est pas présumé inoccupé le logement qui fait l'objet d'une domiciliation de la personne
physique propriétaire ou titulaire de droits réels.
[...] ».
Les travaux préparatoires
de l'ordonnance du 17 juillet 2003 précisent, à cet égard, que ce que le Code vise, ce ne sont pas les
inoccupations occasionnelles (inoccupations pour raisons professionnelles, pour voyage à l'étranger,
etc.) ou « accidentelles » (personnes âgées en maison de repos etc.). Il s'agit uniquement de l'inoccupation
spéculative (Doc., Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, 2002-2003, A-416/2, p. 135).
En
outre, les constatations de fait mentionnées à l'article 18, § 2, 1° et 2°, précité ne font naître
qu'une présomption réfragable que le logement est inoccupé, étant donné que le propriétaire ou le titulaire
d'un droit réel sur l'immeuble en question peut justifier la raison pour laquelle le logement n'a pas
été garni de mobilier ou la raison pour laquelle la consommation d'eau ou d'électricité est inférieure
à la consommation minimale fixée par le Gouvernement.
En tout état de cause, l'amende administrative
ne peut pas être appliquée aux titulaires d'un droit de propriété ou de tout autre droit réel sur des
logements qui sont inoccupés pour des raisons qui sont indépendantes de leur volonté, par exemple lorsque
des travaux drastiques de rénovation s'éternisent indépendamment de la volonté du propriétaire, ni aux
titulaires qui démontrent qu'ils ont mis tout en oeuvre pour louer le logement.
B.4.6.2.3. Selon
l'article 23duodecies, § 4, alinéa 1er, attaqué, l'amende administrative s'élève
à 500 euros par mètre courant de la plus longue façade multiplié par le nombre de niveaux autres que
les sous-sols et les combles non aménagés que comporte le logement. En cas de bâtiment partiellement
inoccupé, l'amende est calculée en divisant celle qui serait due pour le bâtiment entier par le nombre
de niveaux qu'il comprend, sous-sols et combles non aménagés non compris, et en multipliant le résultat
obtenu par le nombre de niveaux présentant un état d'inoccupation (article 23duodecies, § 4, alinéa
2). A moins que le contrevenant ne prouve que l'inoccupation a été interrompue, le montant de l'amende
est multiplié par le nombre d'années durant lesquelles l'infraction a été perpétrée à dater du procès-verbal
de la première constatation (article 23duodecies, § 4, alinéa 4). Eu égard à la largeur moyenne
de façade des immeubles destinés au logement dans la Région de Bruxelles-Capitale, le montant de l'amende
n'est pas déraisonnablement élevé.
B.4.6.2.4. Préalablement à la décision d'infliger une amende
administrative, les titulaires de droits réels sur l'immeuble en question doivent être avertis par un
courrier recommandé à la poste avec accusé de réception. En réponse à celui-ci, ces titulaires peuvent
faire valoir pourquoi il n'y aurait pas inoccupation ou pourquoi celle-ci serait justifiée ou ils peuvent
apporter la preuve qu'ils ont mis fin à l'inoccupation. Un recours peut être intenté contre la décision
d'infliger une amende administrative devant le tribunal de première instance, qui dispose d'une compétence
de pleine juridiction (art. 23duodecies, § 6).
B.4.6.3. L'ingérence dans le droit de
propriété est de la sorte proportionnée et raisonnablement justifiée.
B.4.7. Enfin, en ce que
la partie requérante dénonce une discrimination entre les titulaires de droits réels sur un immeuble
inoccupé qui auraient à s'acquitter d'une taxe communale et d'une amende régionale et les titulaires
de droits réels sur un immeuble inoccupé qui n'auraient à s'acquitter que de l'amende régionale, il faut
relever qu'elle découlerait non pas de l'ordonnance attaquée, mais bien de l'application de deux normes
de nature différente, adoptées par des autorités différentes. Une telle situation n'est pas, par elle-même,
contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution, lesquels n'interdisent pas qu'un législateur érige
en infraction un comportement qui fait déjà l'objet d'une taxe adoptée par un autre niveau de pouvoir.
En prévoyant, au paragraphe 8 de l'article attaqué, une mesure incitative pour les communes
qui renonceraient à leur règlement-taxe en la matière, le législateur ordonnanciel bruxellois a limité,
dans la mesure du possible, les effets du cumul éventuel de l'amende régionale avec l'application d'un
règlement-taxe communal.
B.4.8. Compte tenu de ce qui précède, le deuxième moyen, en sa première
branche, n'est pas fondé.
B.5.1. La seconde branche du deuxième moyen vise l'article 23duodecies,
§ 2, du Code bruxellois du logement, en ce que cette disposition prévoit que des visites peuvent
avoir lieu dans les logements pour en vérifier l'inoccupation, ce qui serait contraire au droit à l'inviolabilité
du domicile garanti par l'article 15 de la Constitution, combiné avec les articles 6 et 8 de la Convention
européenne des droits de l'homme et avec l'article 1er du Premier Protocole additionnel
à cette Convention.
B.5.2. Le paragraphe 1er de l'article 23duodecies du
Code bruxellois du logement renvoie, quant à la notion de « logement inoccupé », à l'article 18, §§
2 et 3, du même Code cité en B.4.6.2.2.
B.5.3. La notion de « domicile » protégé par les dispositions
citées au moyen ne se confond pas avec le domicile au sens administratif du terme et vise des lieux divers
occupés par une personne en vue d'y établir sa demeure ou sa résidence réelle. La Cour européenne des
droits de l'homme considère qu'il s'agit d'un « concept autonome qui ne dépend pas d'une qualification
en droit interne » et que la question de savoir si une habitation constitue un domicile dépend « des
circonstances factuelles, notamment de l'existence de liens suffisants et continus avec un lieu déterminé
» (CEDH, 18 novembre 2004, Prokopovitch c. Russie), et ajoute que « le domicile est normalement le
lieu, l'espace physiquement déterminé où se développe la vie privée et familiale » (CEDH, 12 janvier
2010, Chelu c. Roumanie).
En principe, un logement inoccupé au sens de l'article 18 précité
ne constitue pas un domicile puisqu'il ne s'y développe aucune vie privée ou familiale et que personne
n'établit de liens suffisants et continus avec lui. Néanmoins, il ne peut être exclu que dans certains
cas isolés, un logement faisant l'objet d'une visite des services compétents pour en constater l'inoccupation
réponde à cette définition du « domicile ». Par conséquent, il y a lieu d'examiner si cette ingérence
est raisonnablement justifiée.
B.5.4.1. Dans la mesure où il autorise les agents chargés de
constater l'infraction administrative établie à l'article 23duodecies, § 1er,
à se renseigner sur l'occupation effective d'un immeuble pour lequel tout laisse à penser que celui-ci
serait inoccupé, l'article attaqué garantit l'efficacité de l'amende administrative. Il contribue ainsi
à l'objectif légitime mentionné en B.4.6.2.1.
B.5.4.2. La visite du logement autorisée par l'article
attaqué vise à confirmer la présomption d'inoccupation au sens de l'article 18 susdit. Les agents précités
peuvent donc uniquement visiter les logements au sujet desquels il existe une présomption d'inoccupation,
soit au motif qu'ils n'ont pas été garnis de mobilier pendant une période d'au moins douze mois consécutifs,
soit au motif que pendant cette période, la consommation d'électricité et d'eau est anormalement faible.
En outre, le logement dans lequel est domicilié le titulaire de droits réels ne peut jamais être inspecté
par les agents, puisqu'il n'est pas question d'inoccupation dans ce cas (article 18, § 3, de l'ordonnance
du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du Logement).
B.5.4.3. Les agents qui envisagent
de visiter un logement doivent avertir le titulaire de droits réels sur ce logement une semaine avant
la date de la visite (article 23duodecies, § 2, dernière phrase de l'ordonnance du 17 juillet
2003 portant le Code bruxellois du Logement). Cet avertissement doit préciser la base sur laquelle les
agents présument qu'il y a inoccupation, de sorte que ces titulaires peuvent encore faire valoir avant
la visite pour quelle raison tel n'est pas le cas.
B.5.4.4. Enfin, il y a lieu de constater
avec le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale que si le titulaire d'un droit réel s'oppose
à la visite, la disposition attaquée ne permet pas l'usage de la force ou de la contrainte. Contrairement
à l'article 13, § 1er, alinéa 5, de l'ordonnance du 17 juillet 2003 portant le
Code bruxellois du Logement, la disposition attaquée n'attache aucune conséquence négative au refus éventuel
de laisser entrer les agents compétents.
B.5.4.5. Il résulte de ce qui précède que ce n'est
que dans des cas exceptionnels que les agents chargés de constater l'inoccupation pénètreront dans un
logement dont l'inviolabilité est garantie par l'article 15 de la Constitution et par l'article 8 de
la Convention européenne des droits de l'homme. Dans ces cas limités, l'ingérence dans le droit à l'inviolabilité
du domicile qui en résultera est raisonnablement justifiée par l'objectif légitime mentionné en B.4.6.2.1.
B.5.5.
En tant qu'il dénonce une violation de l'article 15 de la Constitution combiné avec l'article 6 de la
Convention européenne des droits de l'homme, dans la mesure où la disposition attaquée ne comporterait
pas de garanties procédurales, le moyen, en cette branche, n'est pas davantage fondé. Même si la disposition
attaquée ne prévoit pas expressément d'intervention judiciaire préalable à la visite, elle n'autorise
pas le recours à la force ou à la contrainte, ainsi qu'il est indiqué ci-dessus, de sorte qu'une telle
visite ne peut être effectuée que sur une base volontaire.
En ce qui concerne le troisième moyen
B.6. Le troisième moyen est dirigé contre l'article 23duodecies, § 7, du Code bruxellois
du logement, et est pris de la violation des articles 10, 11 et 22 de la Constitution, combinés avec
l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 1er
du Premier Protocole additionnel à cette Convention. La partie requérante fait grief à la disposition
qu'elle attaque de permettre au juge d'imposer aux titulaires de droits réels sur un bien immobilier
d'occuper ou de faire occuper ce bien, ce qui constituerait une ingérence disproportionnée dans le droit
au respect des biens et dans le droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile.
B.7.1.
En prévoyant que le président du tribunal de première instance statuant comme en référé, saisi soit par
les autorités administratives, soit par une association agréée par le Gouvernement bruxellois, peut ordonner
que le propriétaire ou le titulaire d'un autre droit réel sur un logement inoccupé prenne toute mesure
utile afin d'en assurer l'occupation dans un délai raisonnable, la disposition attaquée constitue une
ingérence dans le droit au respect des biens garanti par l'article 1er du Premier Protocole
additionnel à cette Convention. Toute ingérence dans ce droit doit réaliser un juste équilibre entre
les impératifs de l'intérêt général et ceux de la protection du droit au respect des biens. Pour qu'une
telle ingérence puisse être justifiée, il est dès lors requis qu'elle soit motivée par un objectif d'intérêt
général et que les moyens mis en oeuvre soient proportionnés à cet objectif.
B.7.2. L'objectif
du législateur ordonnanciel bruxellois est de favoriser la remise sur le marché de logements qui demeurent
inoccupés, en vue de contribuer à réaliser le droit de chacun à un logement décent proclamé par l'article
23 de la Constitution. Un tel objectif d'intérêt général est légitime et peut, en principe, justifier
une ingérence dans le droit au respect des biens, pour autant que l'atteinte à ce droit soit proportionnée
à l'objectif poursuivi.
B.7.3.1. Contrairement à ce que soutient la partie requérante, l'action
en cessation attaquée ne peut être mise en oeuvre à propos de n'importe quel logement temporairement
inoccupé. En effet, ainsi que le confirment la Présidente du Parlement régional bruxellois et le Gouvernement
régional bruxellois, l'action contestée ne peut être accueillie par le président du tribunal de première
instance que lorsque les conditions d'inoccupation telles qu'elles sont précisées par l'article 18, §§
2 et 3, du Code bruxellois du logement sont réunies. Le propriétaire ou le titulaire d'un droit réel
peut, par conséquent, démontrer que le logement n'est pas inoccupé, ou éviter que lui soient imposées
des mesures contraignantes en justifiant l'inoccupation par sa situation ou par celle de son locataire.
B.7.3.2.
Il ressort des travaux préparatoires que le législateur ordonnanciel bruxellois était préoccupé par l'inefficacité
des dispositifs jusqu'alors mis en place en vue de lutter contre le fléau des logements laissés inoccupés
pour des raisons spéculatives par leur propriétaire, surtout dans un contexte de croissance démographique
annoncée pour Bruxelles dans un avenir proche (Doc. parl., Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale,
2007-2008, A-497/1, p. 3).
En précisant que le président du tribunal de première instance peut
ordonner que « le propriétaire, l'usufruitier, le superficiaire ou l'emphytéote sur le logement prenne
toute mesure utile afin d'en assurer l'occupation dans un délai raisonnable », l'article attaqué permet
au juge de les contraindre à assurer l'occupation du bien, ce qui contribue à la réalisation de l'objectif
poursuivi par le législateur ordonnanciel bruxellois. Le juge ne peut toutefois se substituer à ceux-ci
dans la gestion de leur bien.
La disposition attaquée n'entraîne donc pas d'ingérence disproportionnée
dans le droit au respect des biens.
B.7.4. Pour le surplus, la partie requérante n'expose pas
en quoi les autres dispositions qu'elle cite à l'appui de son moyen, qui garantissent le droit au respect
de la vie privée, de la vie familiale et du domicile, seraient violées par l'article 23duodecies, §
7, du Code bruxellois du logement. L'injonction faite au titulaire de droits réels sur un bien inoccupé
de prendre toute mesure utile pour en assurer l'occupation dans un délai raisonnable ne signifie pas,
en effet, que celui-ci soit tenu de l'occuper personnellement.
B.7.5. Le troisième moyen n'est
pas fondé.
Par ces motifs,
la Cour
rejette le recours.
Ainsi prononcé
en langue française, en langue néerlandaise en en langue allemande, conformément à l'article 65 de la
loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 29 juillet 2010.
Le
greffier,
P.-Y. Dutilleux.
Le président,
M. Melchior.
| debut |
| Publié le : 2010-10-25 |
NL