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Publié le : 2004-10-28 |
Extrait de l'arrêt n° 158/2004 du 20 octobre 2004
Numéros du rôle : 2727 et 2850
En
cause : les recours en annulation de l'article 16 de la loi du 3 mai 2003 modifiant la loi du 24 février
1921 concernant le trafic des substances vénéneuses, soporifiques, stupéfiantes, désinfectantes et antiseptiques,
introduits par J. Donny et par l'a.s.b.l. Fédération bruxelloise des institutions pour toxicomanes et
autres.
La Cour d'arbitrage,
composée des présidents A. Arts et M. Melchior, et des
juges P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. de Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman,
E. Derycke et J. Spreutels, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président A. Arts,
après
en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :
I. Objet des recours et procédure
a. Par
requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 23 juin 2003 et parvenue au greffe le
24 juin 2003, J. Donny, demeurant à 3150 Haacht, Bukenstraat 21, a introduit un recours en annulation
de l'article 16 de la loi du 3 mai 2003 modifiant la loi du 24 février 1921 concernant le trafic des
substances vénéneuses, soporifiques, stupéfiantes, désinfectantes et antiseptiques (publiée au Moniteur
belge du 2 juin 2003).
La demande de suspension de la disposition légale précitée, introduite
par la partie requérante, a été rejetée par l'arrêt n° 108/2003 du 22 juillet 2003, publié au Moniteur
belge du 24 novembre 2003.
b. Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste
le 28 novembre 2003 et parvenue au greffe le 1er décembre 2003, un recours en annulation
partielle de l'article 16 de la loi du 3 mai 2003 précitée a été introduit par l'a.s.b.l. Fédération
bruxelloise francophone des institutions pour toxicomanes, dont le siège social est établi à 1050 Bruxelles,
rue du Président 55, l' a.s.b.l. Fédération wallonne des institutions pour toxicomanes, dont le siège
social est établi à 4000 Liège, rue Saint-Denis 4, l'a.s.b.l. Infor-Drogues, dont le siège social est
établi à 1000 Bruxelles, rue du Marteau 19, l'a.s.b.l. Ligue des droits de l'homme, dont le siège social
est établi à 1190 Bruxelles, chaussée d'Alsemberg 303, et l'a.s.b.l. Prospective Jeunesse, dont le siège
social est établi à 1050 Bruxelles, rue Mercelis 27.
Ces affaires, inscrites sous les numéros
2727 et 2850 du rôle de la Cour, ont été jointes.
(...)
II. En droit
(...)
Quant
à la recevabilité
B.1.1. Le Conseil des Ministres estime que le recours introduit par la première
partie requérante dans l'affaire n° 2850 est irrecevable, au motif qu'il ne serait pas satisfait aux
conditions émises par la loi du 27 juin 1921 sur les associations sans but lucratif, les associations
internationales sans but lucratif et les fondations. A l'égard de toutes les parties requérantes dans
cette affaire, le Conseil des Ministres conteste la recevabilité du recours, parce que la décision de
l'organe compétent d'introduire le recours auprès de la Cour n'indiquerait pas de manière suffisamment
précise l'objet du recours.
B.1.2. Les pièces produites par l'a.s.b.l. Fédération bruxelloise
des institutions pour toxicomanes font apparaître que le conseil d'administration a d'abord soumis à
l'assemblée générale la décision d'introduire un recours.
Après approbation à l'unanimité de
cette proposition par l'assemblée générale, dont font également partie tous les membres du conseil d'administration,
le conseil d'administration prend acte de cette décision et désigne un avocat. Cette façon de procéder
ne porte pas atteinte à la validité du recours introduit, dès lors qu'il apparaît également que le conseil
d'administration a pris la décision conformément aux statuts.
B.1.3. Les pièces introduites
auprès de la Cour par toutes les parties requérantes font apparaître que la décision d'ester en justice
indique de façon suffisamment précise l'objet du recours en annulation.
B.1.4. Les exceptions
sont rejetées.
B.2.1. Le Conseil des Ministres conteste également l'intérêt de toutes les parties
requérantes.
B.2.2. L'article 16 entrepris de la loi du 3 mai 2003 modifiant la loi du 24 février
1921 concernant le trafic des substances vénéneuses, soporifiques, stupéfiantes, désinfectantes ou antiseptiques
insère un article 11 dans la loi du 24 février 1921 concernant le trafic des substances vénéneuses, soporifiques,
stupéfiantes, psychotropes, désinfectantes ou antiseptiques et des substances pouvant servir à la fabrication
illicite de substances stupéfiantes et psychotropes, qui énonce :
« § 1er.
Par dérogation à l'article 40 de la loi sur la fonction de police du 5 août 1992, en cas de constatation
de détention, par un majeur, d'une quantité de cannabis à des fins d'usage personnel, qui n'est pas accompagné
de nuisances publiques ou d'usage problématique, il ne sera procédé qu'à un enregistrement policier.
§
2. On entend par usage problématique : un usage qui s'accompagne d'un degré de dépendance qui ne permet
plus à l'utilisateur de contrôler son usage, et qui s'exprime par des symptômes psychiques ou physiques.
§
3. On entend par nuisances publiques : les nuisances publiques visées à l'article 135, § 2, 7°,
de la nouvelle loi communale. Conformément à l'article 3.5.g de la Convention de 1988 contre le trafic
illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, est considérée comme une nuisance publique, la
détention de cannabis commise dans une institution pénitentiaire, dans un établissement scolaire ou dans
les locaux d'un service social, ainsi que dans leur voisinage immédiat ou dans d'autres lieux fréquentés
par des mineurs d'âge à des fins scolaires, sportives ou sociales. »
B.2.3. Les travaux préparatoires
de la disposition en cause font apparaître que le législateur entend diminuer la consommation de drogue
et protéger les consommateurs de drogue.
Dans les travaux préparatoires, il a aussi été considéré
que, bien qu'il soit constaté que toute consommation de drogue, et donc également la consommation de
cannabis, peut nuire à l'utilisateur et à son entourage, des peines d'emprisonnement doivent être considérées
comme le remède ultime pour réprimer la consommation de cannabis et il convient en premier lieu de choisir
la voie de l'assistance (Doc. parl., Chambre, 2002-2003, DOC 50-1888/001, pp. 4 et 5).
Aux termes
de l'article 2ter de la loi du 24 février 1921, inséré par la loi du 4 avril 2003, la détention, par
un majeur, de cannabis à des fins d'usage personnel reste punissable. En vertu de la disposition entreprise,
il n'est toutefois pas dressé procès-verbal, mais la police procède uniquement à un enregistrement en
cas de constatation de détention, par un majeur, d'une quantité de cannabis à des fins d'usage personnel,
qui n'est pas accompagnée de nuisances publiques ou d'un usage problématique. Du fait que la détention
de cannabis reste toutefois punissable, il est dès lors mené une politique de tolérance à l'égard des
consommateurs majeurs qui satisfont aux conditions précitées.
B.2.4. La Constitution et la loi
spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage imposent à toute personne physique ou morale qui introduit
un recours en annulation de justifier d'un intérêt. Ne justifient de l'intérêt requis que les personnes
dont la situation pourrait être affectée directement et défavorablement par la norme entreprise.
B.2.5.
La requérante dans l'affaire n° 2727 fait valoir qu'elle justifie, en tant que parent d'enfants majeurs
et mineurs, d'un intérêt à l'annulation de la disposition entreprise, qui compromettrait la santé mentale
ou physique des jeunes.
B.2.6. Les première, deuxième, troisième et cinquième parties requérantes
dans l'affaire n° 2850 sont des associations sans but lucratif qui ont pour objet l'assistance ou l'information
en matière de drogue. La quatrième partie requérante, l'a.s.b.l. Ligue des droits de l'homme, a pour
objet « de combattre l'injustice et toute atteinte arbitraire aux droits d'un individu ou d'une collectivité
».
B.3.1. Les parties requérantes reprochent à la disposition entreprise, eu égard au caractère
vague et ambigu de sa formulation, soit d'empêcher de fournir une information fiable concernant la consommation
de drogue, soit de méconnaître des principes constitutionnels fondamentaux ou des dispositions conventionnelles.
B.3.2.
Dès lors que l'examen de l'intérêt des parties requérantes est lié à la portée qu'il convient de donner
à la disposition entreprise, cet examen se confond avec celui du fond de l'affaire.
Quant au
fond
B.4.1. Les parties requérantes reprochent à la disposition entreprise de violer le principe
de légalité en matière pénale, le principe d'égalité et de non-discrimination, le droit au respect de
la vie privée et le droit à l'aide juridique, garantis par la Constitution et par des conventions internationales.
B.4.2.
En vertu de l'article 2ter de la loi du 24 février 1921, la détention, par un majeur, de cannabis à
des fins d'usage personnel reste punissable. Toutefois, lorsque la détention à des fins d'usage personnel
n'est pas problématique et ne cause pas de nuisances publiques, la police ne procède qu'à un enregistrement
et ne dresse donc pas procès-verbal, de sorte que le ministère public n'est pas informé.
La
disposition entreprise concerne dès lors l'ensemble des règles de droit relatives à la recherche, à la
poursuite et au jugement de personnes qui sont soupçonnées d'avoir commis un fait punissable.
B.5.1.
L'article 12 de la Constitution dispose :
« La liberté individuelle est garantie.
Nul
ne peut être poursuivi que dans les cas prévus par la loi, et dans la forme qu'elle prescrit.
[...]
».
L'article 14 de la Constitution dispose :
« Nulle peine ne peut être établie ni
appliquée qu'en vertu de la loi. »
L'article 7.1 de la Convention européenne des droits de
l'homme et l'article 15.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques disposent :
«
Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait
pas une infraction d'après le droit national ou international. [...] »
B.5.2. En vertu de l'article
1er, 2°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, modifié par la
loi spéciale du 9 mars 2003, la Cour est compétente pour annuler des normes législatives pour cause de
violation des articles du titre II « Des Belges et de leurs droits » et des articles 170, 172 et 191
de la Constitution.
Toutefois, lorsqu'une disposition conventionnelle liant la Belgique a une
portée analogue à une ou plusieurs des dispositions constitutionnelles précitées, les garanties consacrées
par cette disposition conventionnelle constituent un ensemble indissociable avec les garanties inscrites
dans les dispositions constitutionnelles en cause. Par ailleurs, la violation d'un droit fondamental
constitue ipso facto une violation du principe d'égalité et de non-discrimination.
Il s'ensuit
que, lorsqu'est alléguée la violation d'une disposition du titre II ou des articles 170, 172 ou 191 de
la Constitution, la Cour tient compte, dans son examen, des dispositions de droit international qui garantissent
des droits ou libertés analogues.
B.5.3. En attribuant au pouvoir législatif la compétence,
d'une part, de déterminer dans quels cas et dans quelle forme des poursuites pénales sont possibles,
d'autre part, d'adopter une loi en vertu de laquelle une peine peut être établie et appliquée, les articles
12, alinéa 2, et 14 de la Constitution garantissent à tout citoyen qu'aucun comportement ne sera punissable
et qu'aucune peine ne sera infligée qu'en vertu de règles adoptées par une assemblée délibérante, démocratiquement
élue.
B.5.4. Il découle également des articles 12 et 14 de la Constitution, ainsi que de l'article
7 de la Convention européenne des droits de l'homme et de l'article 15 du Pacte international relatif
aux droits civils et politiques, que la loi pénale doit être formulée en des termes qui permettent à
chacun de savoir, au moment où il adopte un comportement, si celui-ci est punissable ou non.
B.5.5.
Dans les travaux préparatoires de la disposition entreprise, le législateur souligne que cette disposition
doit être lue en combinaison avec l'arrêté royal du 16 mai 2003 « modifiant l'arrêté royal du 31 décembre
1930 concernant le trafic des substances soporifiques et stupéfiantes, et l'arrêté royal du 22 janvier
1998 réglementant certaines substances psychotropes, en vue d'y insérer des dispositions relatives à
la réduction des risques et à l'avis thérapeutique, et modifiant l'arrêté royal du 26 octobre 1993 fixant
des mesures afin d'empêcher le détournement de certaines substances pour la fabrication illicite de stupéfiants
et de substances psychotropes » et avec la directive ministérielle du 16 mai 2003 « relative à la politique
des poursuites en matière de détention et de vente au détail de drogues illicites » (Doc. parl., Chambre,
2002-2003, DOC 50-1888/001 et DOC 50-1889/001, p. 10).
B.5.6. Le principe de légalité en matière
pénale ne va pas jusqu'à obliger le législateur à régler lui-même chaque aspect de la poursuite, spécialement
depuis la loi du 4 mars 1997, qui a introduit dans le Code judiciaire l'article 143bis déterminant la
compétence du collège des procureurs généraux en matière de politique criminelle, et depuis l'adoption
de l'article 151 de la Constitution, qui a consacré le « droit du ministre compétent d'ordonner des poursuites
et d'arrêter des directives contraignantes de politique criminelle, y compris en matière de politique
de recherche et de poursuite ». Il est cependant requis que la loi ne méconnaisse pas les exigences particulières
de précision, de clarté et de prévisibilité auxquelles doivent satisfaire les lois en matière pénale.
En l'espèce, cette exigence s'impose d'autant plus que la disposition entreprise déroge à plusieurs égards
aux règles générales du droit répressif, notamment pour ce qui est de la compétence du ministère public
et de l'obligation de déclaration des services de police en cas de constatation d'infractions.
B.6.1.
La critique des parties requérantes est dirigée en premier lieu contre le fait que la décision de ne
pas poursuivre en cas de détention de cannabis par un majeur implique qu'il s'agisse de la détention
d'une « quantité à des fins d'usage personnel ».
B.6.2. Le législateur a estimé qu'il n'y avait
pas lieu de fixer exactement dans la loi combien de grammes de cannabis l'on pouvait détenir (Doc. parl.,
Chambre, 2002-2003, DOC 50-1888/004, pp. 237, 301 et 316; Doc. parl., Sénat, n° 2-1475/3, p. 17). La
directive ministérielle du 16 mai 2003 dispose que, par quantité relevant de l'usage personnel, l'on
entend « la détention d'une quantité de cannabis qui peut être consommée en une seule fois ou, au maximum,
en 24 heures » et ajoute : « Compte tenu des multiples variétés de produits et des variantes importantes
de concentration de THC dans le cannabis, le Gouvernement a choisi de ne pas fixer de limite définie
en fonction d'un poids maximum. A défaut d'indices de vente ou de trafic, la détention d'une quantité
de cannabis ne dépassant pas le seuil de 3 (trois) grammes doit être considérée comme relevant de l'usage
personnel ».
Toujours selon la directive, les termes « détention de cannabis » portent tant
sur la détention effective que sur la culture de plants femelles de cannabis. Par culture de plants de
cannabis pour l'usage personnel, l'on entend « la détention d'une quantité de plants femelles de cannabis
qui ne peut mener à une production qui dépasse les nécessités d'une consommation personnelle, soit au
maximum une plante (et donc pas une graine, une plante en culture et une récoltée) ».
B.6.3.
Lorsque la loi dispose que la détention d'une quantité de cannabis à des fins d'usage personnel, malgré
son caractère punissable, n'est, sous certaines conditions, pas dénoncée au parquet, mais uniquement
enregistrée par la police, il s'impose que cette quantité soit clairement déterminée. Ce n'est qu'ainsi
que les policiers peuvent disposer d'un critère objectif pour déterminer s'ils doivent ou non dresser
procès-verbal.
B.6.4. Bien qu'il soit admissible en soi que le soin de déterminer cette quantité
soit laissé au pouvoir exécutif, la mission que le législateur lui confie à cette fin doit imposer de
façon univoque de déterminer une quantité clairement définie.
En tant que la disposition entreprise
ne satisfait pas à ces exigences et permet, ainsi qu'il ressort de la directive du 16 mai 2003, que la
détention d'une quantité de cannabis à des fins d'usage personnel soit notamment déterminée sur la base
d'éléments subjectifs, celle-ci n'a pas un contenu normatif suffisamment précis pour être conforme au
principe de légalité en matière pénale.
B.7.1. La critique des parties requérantes relative
au caractère vague de la disposition entreprise porte également sur le fait qu'il n'est pas dressé procès-verbal,
mais procédé à un enregistrement policier anonyme lorsque la détention de cannabis par un majeur n'est
pas accompagnée d'un « usage problématique ».
B.7.2. Selon le texte néerlandais de la disposition
entreprise, par « usage problématique », l'on entend « gebruik dat gepaard gaat met een graad van verslaving
die de gebruiker niet langer de mogelijkheid biedt zijn gebruik te controleren en dat zich uit door psychische
en lichamelijke symptomen ». Le texte français mentionne « un usage qui s'accompagne d'un degré de dépendance
qui ne permet plus à l'utilisateur de contrôler son usage, et qui s'exprime par des symptômes psychiques
ou physiques ».
Etant donné que la version néerlandaise exige des « psychische en lichamelijke
symptomen » et que la version française exige des « symptômes psychiques ou physiques », cette disposition
est ambiguë.
B.7.3. Il ressort de la formulation de la disposition entreprise que le comportement
problématique n'est pas mesuré en fonction de l'influence que l'intéressé a sur son entourage, mais qu'il
est uniquement fait référence à son état personnel. Elle exige dès lors que les policiers apprécient
la situation psychologique, médicale et sociale du consommateur de cannabis, afin de décider s'ils doivent
ou non dresser procès-verbal et s'il pourra par conséquent être poursuivi ou non. Le pouvoir d'interprétation
qui est ainsi laissé aux verbalisants, est une source d'insécurité juridique et n'est pas conforme au
principe de légalité en matière pénale.
B.8.1. Enfin, les parties requérantes critiquent aussi
le fait que la détention d'une quantité de cannabis à des fins d'usage personnel par un majeur est tolérée
pour autant qu'elle ne s'accompagne pas de « nuisances publiques ».
B.8.2. Selon la disposition
entreprise, par « nuisances publiques », l'on entend :
« les nuisances publiques visées à l'article
135, § 2, 7°, de la Nouvelle loi communale. Conformément à l'article 3.5.g de la Convention [des
Nations unies du 20 décembre] 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes,
est considéré comme une nuisance publique, la détention de cannabis dans une institution pénitentiaire,
dans un établissement scolaire ou dans les locaux d'un service social, ainsi que dans leur voisinage
immédiat ou dans d'autres lieux fréquentés par des mineurs d'âge à des fins scolaires, sportives ou sociales
».
B.8.3. La disposition entreprise définit la notion de nuisances publiques par référence à
deux normes différentes. Quant à la référence à l'article 135, § 2, 7°, de la Nouvelle loi communale,
il convient d'observer que cette disposition prévoit que sera confiée « à la vigilance et à l'autorité
des communes : [...] la prise des mesures nécessaires, y compris les ordonnances de police, afin de combattre
toute forme de dérangement public » et ne définit donc pas cette notion.
La thèse du Conseil
des Ministres selon laquelle la référence à la Nouvelle loi communale ne doit pas être lue isolément,
mais en combinaison avec la référence à la Convention des Nations unies du 20 décembre 1988 contre le
trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes ne peut être suivie. Dans cette hypothèse,
la référence à la Nouvelle loi communale n'ajouterait rien à la disposition entreprise, ce qui peut difficilement
être compris comme ayant été l'intention du législateur.
B.8.4. Pour ce qui est de la référence
à la Convention des Nations unies du 20 décembre 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de
substances psychotropes, il convient d'observer que la loi donne à tort l'impression que la Convention
définirait la notion de « nuisances publiques » comme cette définition figure actuellement à l'article
11, § 3, de la loi du 24 février 1921, modifié par la disposition entreprise. Tel n'est cependant
pas le cas, dès lors que la Convention des Nations unies du 20 décembre 1988 contre le trafic illicite
de stupéfiants et de substances psychotropes invite les parties à la Convention, à l'article 3.5.g, à
veiller à ce que les instances judiciaires et d'autres autorités compétentes puissent tenir compte de
certaines circonstances aggravantes en cas de détention de drogues dans un but de lucre. La notion de
« nuisances publiques » n'apparaît donc pas dans la Convention.
B.8.5. La définition de « nuisances
publiques » dans la loi fait en premier lieu référence à la détention de cannabis dans certains bâtiments
ou dans leur voisinage immédiat. A cet égard, il est difficile de concevoir ce qu'il y a lieu d'entendre
par « les locaux d'un service social » ou par « voisinage immédiat ».
En outre, la détention
de cannabis est censée causer des nuisances publiques dans les « lieux fréquentés par des mineurs d'âge
à des fins scolaires, sportives ou sociales ». Cette définition de nuisances publiques est tellement
large qu'il convient de dresser procès-verbal pour toute consommation de cannabis par un majeur, à un
endroit qui est accessible aux mineurs. Bien que cette interprétation ait été défendue par le Ministre
de la Justice et soit également celle de la directive du 16 mai 2003, elle a été contredite par le Ministre
de la Santé publique, selon lequel la présence de mineurs n'implique pas en soi des nuisances (Doc. parl.,
Sénat, 2002-2003, n° 2-1475/3, pp. 31 et 32).
B.8.6. Il résulte de ce qui précède que la notion
de « nuisances publiques », de par son caractère ambigu, ne satisfait pas aux exigences du principe de
légalité en matière pénale.
B.9. Dès lors qu'il apparaît que plusieurs notions utilisées dans
la disposition entreprise sont à ce point vagues et imprécises qu'il est impossible d'en déterminer la
portée exacte,cette disposition ne satisfait pas aux exigences du principe de légalité en matière pénale,
et il convient de l'annuler.
B.10. Les autres moyens ne pouvant conduire à une annulation plus
ample, il n'y a pas lieu de les examiner.
B.11. Afin d'éviter de priver d'un moyen de défense
les personnes qui auraient fait l'objet d'un procès-verbal dénoncé au parquet en violation de la disposition
annulée, les effets de celle-ci doivent, en application de l'article 8, alinéa 2, de la loi spéciale
sur la Cour d'arbitrage, être maintenus jusqu'à la date de la publication du présent arrêt au Moniteur
belge .
Par ces motifs,
la Cour
- annule l'article 16 de la loi du 3 mai 2003
modifiant la loi du 24 février 1921 concernant le trafic des substances vénéneuses, soporifiques, stupéfiantes,
désinfectantes et antiseptiques;
- maintient les effets de la disposition annulée jusqu'à la
date de la publication du présent arrêt au Moniteur belge .
Ainsi prononcé en langue néerlandaise,
en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier
1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 20 octobre 2004.
Le greffier,
P.-Y.
Dutilleux.
Le président,
A. Arts.
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| Publié le : 2004-10-28 |